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Impactos da Contribuição sobre Bens e Serviços na indústria

Aprovação de projeto de lei com redação original pode inviabilizar o desenvolvimento do setor de óleo e gás no Brasil

O Projeto de Lei nº 3.887/2020 (“PL 3.887”) foi apresentado em 21 de julho de 2020 pelo Governo Federal, com objetivo de criar a Contribuição sobre Bens e Serviços (“CBS”). Desde então, tem protagonizado intensos debates tributários, seja pela expectativa gerada em torno da tão debatida reforma tributária, seja devido ao receio da comunidade quanto ao aumento da carga tributária, o que tem gerado  inúmeras críticas ao modelo proposto.  

Nosso objetivo, neste artigo, não é analisar eventuais vícios e inconstitucionalidades do PL 3.887, mas analisar e identificar seus impactos na indústria de petróleo e gás natural, principalmente no que se relaciona aos regimes aduaneiros e tributários que, atualmente, beneficiam este setor.

De acordo com o artigo 81 do PL 3.887, a suspensão do Imposto de Importação (“II”) ou do Imposto sobre Produtos Industrializados (“IPI”) vinculado à uma importação em decorrência da aplicação de um regime aduaneiro especial também implica a suspensão do pagamento da CBS. Assim, é possível interpretar que os seguintes tratamentos aduaneiros inerentes ao Regime tributário e aduaneiro especial de utilização econômica de bens destinados às atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e de gás natural (“Repetro-SPED”) estariam também estarão desonerados da CBS:

  1. Admissão temporária para utilização econômica com dispensa do pagamento dos tributos federais proporcionalmente ao tempo de permanência dos bens no território aduaneiro, prevista na alínea “a” do inciso I do art. 376 do Decreto no 6.759/2009 (“Regulamento Aduaneiro”); e
  2. Admissão temporária para utilização econômica com pagamento dos tributos federais proporcionalmente ao tempo de permanência dos bens no território aduaneiro, prevista no art. 373 do Regulamento Aduaneiro.

Isso porque, por se tratar de admissão temporária para utilização econômica, estão sujeitos ao disposto nos artigos 353, 373 e 376 do Regulamento Aduaneiro, que estabelecem a suspensão do II, IPI, PIS-Importação e COFINS-Importação nos regimes acima indicados. 

Especificamente em relação à exportação ficta no âmbito do Repetro-SPED, entendemos que o mesmo racional acima deve se aplicar, pois a desoneração dos tributos federais é concedida de forma genérica pela legislação aduaneira (não sendo específica para PIS-Importação e COFINS-Importação, por exemplo), ao equiparar os efeitos desta operação aos efeitos de uma exportação efetiva. Portanto, como são conferidos os mesmos efeitos fiscais e cambiais de uma exportação efetiva, entendemos que a desoneração prevista no artigo 2º, §2º do PL 3.887 seria em tese suficiente para alcançar também as operações de exportação sem saída do território nacional.

Não há desoneração da CBS, todavia, nas importações de bens para permanência definitiva no país, nem tampouco nas operações no âmbito do Repetro-Industrialização. Considerando que tais regimes não possuem natureza de regimes aduaneiros, e sim de regimes tributários especiais, não se enquadram no disposto no artigo 61 do PL 3.887 e, portanto, não estariam sujeitos à suspensão da CBS.

Este parece ser, inclusive, o objetivo do PL 3.887. Isso porque,  de acordo com o arquivo “Perguntas e Respostas” divulgado pelo Ministério da Economia em 05 de agosto de 2020, consta esclarecimento especifico quanto a este tema. Ainda que este documento não possua qualquer caráter normativo, ele possui o condão de indicar a interpretação da Autoridade Fiscal, e no mesmo é possível identificar que a intenção do Governo é extinguir, ao menos em relação à CBS, o benefício do Repetro-Sped à indústria de petróleo e gás natural. 

Assim, caso porventura o PL 3.887 seja aprovado com a manutenção do texto original de seu artigo 61, a indústria de petróleo e gás, beneficiária do Repetro-Sped, será impactada  significativamente. Isso porque, a carga tributária de toda a cadeia de fornecimento de bens nas atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, que hoje é integralmente desonerada de tributos federais, possivelmente será tributada pela CBS, o que pode inviabilizar investimentos neste setor. 

Tal medida nos surpreende, pois não só onera expressivamente um setor que contribui de forma significativa com o desenvolvimento da economia brasileira, como vai de encontro aos objetivos do Governo anteriormente endereçados quando da publicação da Medida Provisória nº 795/2017 (“MP 795”).    

Não é demais lembrar que a MP 795, posteriormente convertida na Lei nº 13.586/2017, foi publicada com objetivo de aprimorar a legislação tributária aplicada ao setor de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural, de modo a conceder segurança jurídica às empresas e incentivar os investimentos na indústria petrolífera no Brasil.

Ressaltamos que a preocupação com os investimentos na indústria petrolífera no Brasil foi expressamente endereçada pela Comissão Mista do Congresso Nacional da MP 795, ao sugerir que o prazo de vigência dos benefícios para importação definitiva fosse concedido até 31 de dezembro de 2040, exatamente por considerar a complexidade e os prazos em que são realizados os investimentos e o início das operações da atividade de exploração e produção de petróleo e gás natural, bem como atribuir simetria de tratamento tributário entre o produto nacional e o importado. 

Na ocasião, a Comissão Mista do Congresso Nacional destacou a necessidade de adoção de tais medidas diante da queda dos preços do petróleo, a partir de 2014, e, consequentemente, a diminuição dos investimentos setoriais e a perspectiva de diminuição da produção. Reconheceu-se, assim, a importância do aperfeiçoamento do regime fiscal brasileiro a fim de viabilizar os projetos petrolíferos e aumentar a atratividade para o investimento estrangeiro.

A mudança das regras de tributação com a incidência da CBS nas operações realizadas no âmbito do Repetro-Industrialização e nas importações definitivas no âmbito do Repetro-SPED representa uma quebra de expectativa legítima e frustração da confiança e planejamento dos contribuintes, que planejaram seus investimentos considerando a desoneração total dos tributos federais até 31 de dezembro de 2040. 

Trata-se de violação aos princípios da confiança legítima, direito adquirido, boa-fé e da segurança jurídica dos contribuintes, que em contrapartida aos investimentos promovidos, confiaram no recebimento da desoneração tributária por parte da Administração Pública. Neste sentido, ressaltamos a necessidade de que a expectativa e a confiança do contribuinte sejam tuteladas quando da concessão de benefícios tributários condicionados e submetidos a prazos certos, como no caso do Repetro-SPED e Repetro-Industrialização.

Em um estudo realizado em 2016 pelo Instituto Brasileiro de Petróleo e Gás (“IBP”) e pelo Instituto de Economia da UFRJ, com objetivo de analisar os impactos potenciais da criação de novos tributos e uma possível não renovação do Repetro (antes, portanto, da publicação da Lei nº 13.586/2017) sobre a viabilidade dos projetos de exploração e produção de petróleo e gás no Brasil, constatou-se que a revogação do Repetro tornaria os projetos inviáveis economicamente no Brasil

Foram considerados os seguintes cenários: (i) “referência” – continuidade do Repetro “antigo” e sem novos tributos; (ii) “sem Repetro” – Repetro não seria renovado e sem novos tributos; (iii) “com ICMS e TFPG” – continuidade do Repetro e com ICMS sobre produção e taxa de fiscalização de petróleo e gás, e (iv) cenário “todas as maldades” – Repetro não renovado e com novos tributos. Os seguintes resultados foram identificados: 

A despeito de o estudo ter sido realizado com base na legislação antiga do Repetro (anterior à Lei nº 13.586/2017), os dados acima evidenciam que, sem um regime tributário e aduaneiro como o Repetro, o preço do barril de petróleo deveria ser, no mínimo, US$67,38 para que os projetos fossem atrativos. Caso contrário, o Brasil deixaria de ter capacidade de disputar investimentos na indústria de petróleo e gás. Como sabido, neste setor, a disputa por investimentos é mundial, e a mudança de regras “no meio do jogo” só desfavorece o Brasil nesta disputa.

A produção total de petróleo no Brasil em 2019 foi de 1,018 bilhão de barris, um aumento de 7,78% em relação ao volume produzido em 2018, quando foram produzidos 944,117 milhões de barris. Já a produção total de gás natural em 2019 foi de 44,724 bilhões de m3, um aumento de 9,46% em relação aos 40,857 bilhões de m3registrados em 2018. De acordo com a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (“ANP”), em 2019, a produção de petróleo e gás no Brasil gerou, em participações governamentais, a quantia de R$ 126 bilhões.

Em outro estudo mais recente, no qual o IBP analisou o panorama econômico do setor de energia, apontando as perspectivas de retorno da atividade econômica diante da crise relacionada à COVID-19, o instituto destacou como a participação do setor de petróleo e gás na balança comercial brasileira pode contribuir para a recuperação econômica do país pós COVID-19.

Como é possível verificar a seguir, a recuperação econômica do setor de petróleo e gás é essencial para a retomada da economia brasileira. 

Não poderia ser diferente, pois o setor de petróleo é responsável por milhares de empregos e bilhões de reais em investimentos, possuindo significativa relevância para a economia brasileira. Exatamente por isso que este setor deve ser objeto de tratamento tributário diferenciado, com objetivo de viabilizar suas atividades e, portanto, desempenhar seu principal papel: o de desenvolver a economia nacional.  

Desta forma, a aprovação do PL 3.887 com a redação original do artigo 61 inviabilizará não somente o desenvolvimento do setor de petróleo e gás e retrairá investimentos, como influenciará negativamente a economia brasileira de um modo geral. Reiteramos, portanto, a necessidade de revisão da redação original do PL 3.887, de modo a prever expressamente a manutenção dos benefícios do Repetro-SPED (em todas as suas modalidades) e Repetro-Industrialização para a CBS.

Carolina Bottino é sócia da prática de Tributário do Tauil & Chequer Advogados

Diana Castro é associada da prática de Tributário do Tauil & Chequer Advogados

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